संसद : गणतंत्र का केन्द्र बिन्दु

रूप नारायण दास

भारत जिस तरह गणतंत्र की 73वीं वर्षगांठ और स्वतंत्रता के 75वें वर्ष में प्रवेश कर रहा है, ऐसे में एकता, अखंडता और संप्रभुता सहित संविधान के सिद्धांतों और आदर्शों को कायम रखने वाले गणतंत्र के केन्द्र बिन्दु के रूप में संसद का अभिवादन करना उचित है. यह संविधान के अनुच्छेद 1 की भावना के साथ प्रतिध्वनित होता है जो यह घोषणा करता है कि ''इंडिया अर्थात भारत, राज्यों का एक संघ होगा’.  संसद ने वर्षों से विविधता के बीच एकता को सफलतापूर्वक बनाए रखा है और देश में लोकतंत्र को मजबूत किया है.

जब हम आत्मनिरीक्षण करते हैं और इसकी उपलब्धियों और विफलताओं का आकलन करते हैं, ऐसे में 1954 में पूर्व ब्रिटिश प्रधान मंत्री सर एंथनी ईडन के शब्दों को स्मरण करना सार्थक है, ''भारतीय उद्यम हमारे यहां के अभ्यास की कोई फीकी नकल नहीं है, बल्कि एक बड़े पैमाने पर और कई गुणा प्रतिकृति के रूप में है जिसके बारे में हमने कभी सपने में भी नहीं सोचा था. यदि यह सफल होता है, तो एशिया पर इसका अच्छा प्रभाव अनुमान से परे है. परिणाम कुछ भी हो, हमें उन लोगों का सम्मान करना चाहिए जिन्होंने इसे करने का प्रयास किया’

जब भारत ने महान स्वतंत्रता संग्राम के बाद उपनिवेशवाद की दासता से खुद को मुक्त किया, तो राष्ट्र के सामने यह चुनौती थी कि देश की विशालता और उसके अनुरूप आर्थिक, सामाजिक, सांस्कृतिक और भाषाई बहुलता और विविधता तथा सामाजिक-आर्थिक पिछड़ेपन को ध्यान में रखते हुए शासन की एक प्रणाली कैसे स्थापित की जाए. उदार लोकतांत्रिक व्यवस्था  की पूर्वापेक्षा के रूप में आर्थिक और शैक्षिक उन्नति की अनिवार्यता के पक्षकार कई लोगों ने अपनी आशंका व्यक्त की कि वेस्टमिंस्टर मॉडल, विदेश से उधार लिया गया, देशी धरती पर लागू होने पर कार्य कुशल होगा. लेकिन बाद में, लाखों मतदाताओं ने, जो अन्यथा अनपढ़ और अशिक्षित थे, अपनी मजबूत और सांसारिक समझदारी से कयामत की भविष्यवाणियों को गलत साबित कर दिया. पंचायत से लेकर संसद तक के प्रतिनिधि संस्थानों, जीवंत प्रेस, नागरिक समाज और सतर्क न्यायपालिका के लिए नियमित और आवधिक चुनावों की तुलना में स्पंदनशील लोकतांत्रिक और संसदीय राजनीति के लचीलेपन से बेहतर और कुछ भी साबित नहीं हो सकता है.

भारत 2030 तक दूसरी सबसे बड़ी एशियाई अर्थव्यवस्था के रूप में उभरेगा

आईएचएस मार्किट के एक आधिकारिक अध्ययन के अनुसार, दो वर्षों से अधिक समय तक महामारी के अभूतपूर्व प्रभाव के बावजूद, यह आशा है कि भारत 2030 तक दुनिया की दूसरी सबसे बड़ी अर्थव्यवस्था के रूप में उभरेगा. अध्ययन में भविष्यवाणी की गई है कि भारत के 2030 तक एशिया की दूसरी सबसे बड़ी अर्थव्यवस्था के रूप में जापान से आगे निकलने की संभावना है, उस वर्ष तक भारत का सकल घरेलू उत्पाद जर्मनी और यूके से आगे निकलकर दुनिया की नंबर 3 अर्थव्यवस्था के रूप में रैंक प्राप्त करने का अनुमान है. वर्तमान में, भारत अमरीका, चीन, जापान, जर्मनी और यूके के बाद छठी सबसे बड़ी अर्थव्यवस्था है. आईएचएस मार्किट अध्ययन के अनुसार, भारत का जीडीपी 2021 में 2.7 ट्रिलियन से बढ़कर 2030 तक 8.4 ट्रिलियन डॉलर होने का अनुमान है. मजबूत अर्थव्यवस्था और राजनीति में भारत की संसद एक महत्वपूर्ण भूमिका निभा रही है. शासन की इस व्यवस्था में संसद स्थिरता, सामंजस्य और शाश्वत सतर्कता प्रदान करने वाली धुरी है. संसद अभी भी लोगों की आकांक्षाओं, आशाओं और यहां तक कि निराशा का बैरोमीटर बनी हुई है. इसमें कोई आश्चर्य नहीं कि हमारे पास मतपत्र की लड़ाई है न कि गोलियों की लड़ाई.

मोटे तौर पर, संसद तीन कार्य करती है, जैसे कानून बनाना, बजट पारित करना और विधायिका के प्रति कार्यपालिका की जवाबदेही सुनिश्चित करना. संसद की संरचना में दो सदन होते हैं- लोक सभा या लोगों का सदन, और राज्य सभा अथवा राज्यों की परिषद, और भारत के राष्ट्रपति सभी मिलकर सुशासन प्रदान करते हैं.

कानून पारित करना

संसद का मुख्य कार्य कानून पारित करना है. प्रत्येक विधेयक संसद के दोनों सदनों से पारित किया जाना चाहिए और कानून बनने से पहले राष्ट्रपति द्वारा सहमति दी जानी चाहिए. जिन विषयों पर संसद कानून बना सकती है, वे संविधान की सातवीं अनुसूची में संघीय सूची के तहत उल्लिखित विषय हैं. आमतौर पर, संघ के विषय वे महत्वपूर्ण विषय होते हैं, जो सुविधा, दक्षता और सुरक्षा के कारणों से अखिल भारतीय आधार पर प्रशासित होते हैं. प्रमुख संघ विषय रक्षा, विदेश मामले, रेलवे, परिवहन और संचार, बैंकिंग, सीमा शुल्क और उत्पाद शुल्क हैं. एक गतिशील संस्था होने के कारण संसद लोगों के कल्याण और भलाई के लिए अनेक प्रगतिशील कानून पारित करती रही है. यह उन कानूनों में संशोधन या निरसन भी कर रही है जो अप्रचलित या निरर्थक हो गए हैं. हाल के दिनों में, वैज्ञानिक विकास, विशेष रूप से सूचना संचार प्रौद्योगिकी और साइबर अपराधों के क्षेत्र में विकास ने संसद को उभरती चुनौतियों से निपटने के लिए कानून बनाने के लिए प्रेरित किया है. हालांकि यह उल्लेख किया जा सकता है कि संसद स्वयं विधायी प्रस्तावों को शुरू नहीं करती है, यह सरकार में संबंधित मंत्री है जो सदन की अनुमति से सदन में विधेयक पेश करने के लिए पहल करता है. संसद विधेयक पारित होने के विभिन्न चरणों के माध्यम से और स्थायी समितियों या प्रवर समितियों या संसद की संयुक्त समिति के जरिए भी विचार-विमर्श करती है. शायद, यह व्यापक रूप से ज्ञात नहीं है कि जब सदन के पीठासीन अधिकारी द्वारा किसी विधेयक को संसदीय समिति के पास भेजा जाता है, तो विशेषज्ञों और यहां तक कि नागरिक समाज जैसे हितधारकों के विचारों को भी शामिल किया जाता है और विधेयक पर विचार-विमर्श किया जाता है. भारतीय संसद की यही विशेषताएं ही इसकी शक्ति और पोषण का स्रोत हैं. हमारी संसद एक खुली व्यवस्था है जो विचारों और सुझावों के लिए हमेशा खुली रहती है और कुछ अन्य राजनीतिक प्रणालियों की तरह बंद प्रणाली नहीं है. इस प्रकार, हमारी संसद में अंतर्निहित स्व-उपचार और आत्म-सुधार तंत्र है. सदन और उसकी समितियों में गहन चर्चा सभी हितधारकों के विचारों को प्रतिबिंबित करती है.

बजट पारित करना

संसद का दूसरा महत्वपूर्ण कार्य अमरीकी क्रांति के दौरान ''प्रतिनिधित्व के बिना कोई कराधान नहीं’ के लोकतांत्रिक सिद्धांत के अनुरूप बजट को पारित करना है. यह संसदीय सरकार का मुख्य सिद्धांत है कि कार्यपालिका संसद द्वारा प्रदत्त अधिकार के बिना न तो धन जुटा सकती है और न ही खर्च कर सकती है. संसद सरकार की वित्तीय नीति की समीक्षा और जांच करने तथा कार्यपालिका द्वारा व्यय और राजस्व बढ़ाने को अधिकृत करने के लिए अपनी शक्ति के माध्यम से कार्यपालिका की नीतियों और कामकाज पर नियंत्रण रखती है. इन सिद्धांतों को शामिल करते हुए भारत के संविधान में प्रावधान किए गए हैं. उदाहरण के लिए, संविधान के अनुच्छेद 265 में प्रावधान है कि ''कानून के अधिकार के अलावा कोई कर नहीं लगाया जाएगा या एकत्र नहीं किया जाएगा’.  अनुच्छेद 266 में कहा गया है कि ''विधायिका की अनुमति के बिना कोई खर्च नहीं किया जा सकता है’. अनुच्छेद 112 में परिकल्पना की गई है कि ''राष्ट्रपति, प्रत्येक वित्तीय वर्ष के संबंध में, संसद के समक्ष वार्षिक वित्तीय विवरण प्रस्तुत करेगा’. संविधान के ये प्रावधान सरकार को संसद के प्रति जवाबदेह बनाते हैं. संसद के दोनों सदनों के समक्ष रखा गया 'वार्षिक वित्तीय विवरण’ केंद्र सरकार का बजट होता है. यह विवरण एक वित्तीय वर्ष को ध्यान में रखकर तैयार किया जाता है. भारत में वित्तीय वर्ष पहली अप्रैल से शुरू होता है. विवरण में वित्तीय वर्ष के लिए भारत सरकार की अनुमानित प्राप्तियां और व्यय शामिल होते हैं.

व्यय के अनुमान बजट में शामिल होते हैं और इन पर अनुदान मांगों के रूप में लोकसभा द्वारा मतदान अपेक्षित होता है. इन मांगों को मंत्रालय-वार व्यवस्थित किया जाता है और प्रत्येक प्रमुख सेवाओं के लिए एक अलग मांग प्रस्तुत की जाती है. प्रत्येक मांग में पहले कुल अनुदान का विवरण होता है, और फिर मदों में विभाजित विस्तृत अनुमानों का विवरण होता है. उल्लेखनीय है कि अलग रेल बजट की प्रथा जो 1924 से प्रचलन में थी, 2017 से समाप्त कर दी गई है. बजट पर चर्चा लोकसभा में बजट पेश होने के कुछ दिनों बाद शुरू होती है. हमारी जैसी संसदीय प्रणाली में, बजटीय प्रावधानों और कराधान के विभिन्न प्रस्तावों पर चर्चा करना अनिवार्य है. चूंकि संसद नए वित्तीय वर्ष की शुरुआत से पहले पूरे बजट पर मत नहीं दे पाती है, इसलिए सरकार को प्रशासन चलाने का खर्च पूरा करने के लिए ''लेखानुदान” के लिए एक विशेष प्रावधान किया गया है. परंपरागत रूप से, ''लेखानुदान” दो महीने के लिए लिया जाता है. लेकिन चुनावी वर्ष के दौरान या जब यह अनुमान लगाया जाता है कि मुख्य मांग और विनियोग विधेयक में दो महीने से अधिक समय लगेगा, तो ''लेखानुदान’ दो महीने से अधिक की विस्तारित अवधि के लिए हो सकता है. यह प्रावधान संविधान निर्माताओं की दूरदर्शिता की बात करता है जो इस तरह की आकस्मिकताओं का पूर्वाभास कर सकते थे.

बजट पर आम चर्चा के पहले चरण के बाद, सदन एक निश्चित अवधि के लिए स्थगित कर दिया जाता है. इस अवकाश के दौरान विभिन्न मंत्रालयों और विभागों की अनुदान मांगों को संवीक्षा के लिए संबंधित स्थायी समितियों के पास भेजा जाता है. इन समितियों से अपेक्षा की जाती है कि वे अधिक समय मांगे बिना एक निर्दिष्ट अवधि के भीतर अपनी रिपोर्ट सदन को प्रस्तुत करें. अनुदान मांगों पर विचार करने की प्रथा वर्ष 1993-94 से शुरू हुई ताकि संसद समितियों के माध्यम से अनुदान मांगों की पूरी तरह और बारीकी से जांच कर सके. लोकसभा के पास किसी भी मांग पर सहमति देने या सहमति देने से इंकार करने या सरकार द्वारा मांगी गई अनुदान की राशि को कम करने की शक्ति है. राज्यसभा में बजट पर सिर्फ सामान्य चर्चा होती है. यह अनुदान की मांगों पर मतदान नहीं करती है. यह भी ध्यान दिया जाना चाहिए कि भारत की संचित निधि पर ''प्रभारित” व्यय लोकसभा द्वारा मतदान के अधीन नहीं है. ''प्रभारित” व्यय में राष्ट्रपति की परिलब्धियां और राज्य सभा के सभापति और उपसभापति तथा लोकसभा के अध्यक्ष और उपाध्यक्ष, सर्वोच्च न्यायालय के न्यायाधीशों, भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक और कुछ अन्य के वेतन और भत्ते तथा भारत के संविधान में निर्दिष्ट अन्य मदें शामिल हैं.

कार्यकारी जवाबदेही सुनिश्चित करना

संविधान के अनुच्छेद 75(3) में प्रावधान है, ''मंत्रिपरिषद लोकसभा के प्रति उत्तरदायी होगी”. देश की विधायी और कार्यकारी प्रणाली संसदीय प्रणाली पर आधारित है. बजट और राष्ट्रपति के अभिभाषण पर चर्चा के अलावा संसदीय प्रश्नों, ध्यानाकर्षण नोटिस, आधे घंटे की चर्चा, स्थगन प्रस्ताव और विश्वास प्रस्ताव तथा अविश्वास प्रस्ताव जैसे विभिन्न प्रक्रियात्मक उपायों के माध्यम से कार्यपालिका पर संसद के नियंत्रण की प्रभावशीलता सुनिश्चित की जाती है. एक ऐसा भी अवसर है जिसे ''शून्य काल” कहा जाता है जिसका संविधान या प्रक्रियाओं के नियमों में उल्लेख नहीं है, फिर भी, यह प्रचलन में है. प्रश्नकाल कार्यपालिका पर नियंत्रण की एक अत्यधिक विकसित व्यवस्था है. यह आमतौर पर संसद में दिन की कार्यवाही का सबसे दिलचस्प हिस्सा होता है और संसद सदस्यों को अपनी नीतियों और कार्यों दोनों के संबंध में कार्यपालिका को आलोचनात्मक परीक्षा के अधीन करने की अनुमति प्रदान करता है. लोकसभा का पहला घंटा जब सदन का सत्र चल रहा होता है तो वह प्रश्नकाल होता है. जो सुबह 11 बजे शुरू होता है. प्रश्नकाल के बाद शून्यकाल आता है. राज्य सभा में, हालांकि, शून्यकाल अब पहले शुरू होता है जब सदन सुबह 11 बजे मिलता है और उसके बाद प्रश्नकाल होता है। जो व्यापक रूप से ज्ञात नहीं है, वह है संसदीय समितियों की मूक और अदृश्य भूमिका, संसद के सूक्ष्म जगत के रूप में, कार्यकारी जवाबदेही सुनिश्चित करने में जिसे समझने और प्रशंसा करने की आवश्यकता है.

हमारी न्यायपालिका और रक्षा बल: लोकतंत्र के प्रहरी

हमें देश में संसदीय लोकतंत्र को मजबूत करने के लिए समान रूप से महत्वपूर्ण अन्य संस्थानों को हमें अवश्य सलाम करना चाहिए. हमारे पेशेवर और गैर-राजनीतिक रक्षा बल प्राकृतिक और मानव निर्मित आपदाओं को कम करने में, संकट और सामान्य स्थिति दोनों के दौरान राष्ट्र की एकता, अखंडता और संप्रभुता को बनाए रखने में उनकी वीरता और बहादुरी के लिए प्रशंसा के पात्र हैं. हमारे सैनिक अनिर्दिष्ट नायक हैं.

(लेखक, लोक सभा सचिवालय के पूर्व संयुक्त सचिव, वर्तमान में भारतीय लोक प्रशासन संस्थान में भारतीय सामाजिक विज्ञान अनुसंधान परिषद के वरिष्ठ अध्येता हैं. व्यक्त किए गए विचार व्यक्तिगत हैं.)